唐朝初期的契丹，已形成了稳定的部落联盟，即大贺氏联盟。契丹在唐朝初建时，就有部落积极与唐朝取得了联系。在契丹的管辖上，对内附部落，高祖设置了侨置羁縻州进行管理。
高祖武德二年，内稽部落来朝，唐朝为其建立辽州安置。侨置羁縻州的设立，是契丹归附部落在中原唐朝的最早存在形态。
在对契丹族本土部落的管辖政策上，高祖采取的是边疆民族相互制约的政策，高祖与高句丽取得友好联系，从而牵制住了契丹的犯边行为。
太宗继位后，在对契丹的管辖上首先继承了高祖时的管辖政策，即继续契丹侨置羁縻州的设置。贞观年间设置的契丹侨置羁縻州有四个，有昌州、师州、带州、玄州。
贞观四年，东突厥灭亡后，薛延陀继之崛起，薛延陀的势大曾一度阻碍了契丹的归附步伐。为更好地管理契丹本土部落，唐朝在边州地区设置了都督府和都护府进行监管。
松漠都督府的设置，改善了唐朝北部边疆的社会环境与局势，而且使得契丹与中原内地的政治、经济、文化的联系加强，促进其社会内部各方面的发展。
武则天统治时期，政局不稳，统治者任用酷吏，民族政策手段单一，且带有歧视色彩，导致契丹举族反唐。营州都督赵文翙侮辱契丹首领，对于契丹的饥荒也不加理睬；
且当时武则天析分内附部落另设了三州，为切断入内侨置州与本土部落的联系，于万岁通天元年，开始将他们内迁。
赵文翙的民族歧视是契丹举族反唐的直接原因，对于契丹内附部落的土地和人口的争夺才是这次战争爆发的根本原因。
这次战争声势浩大，虽然战争结果以唐朝胜利告终，但契丹与唐朝都损失惨重。契丹再次臣属突厥，而唐朝自太宗稳定下来的边疆局势再次回到了起点。
唐玄宗继位后，吸取了武则天统治时期的经验教训。在开元四年，复置松漠都督府之后，对于契丹的管辖制定了多种政策，恢复纳质与建立宿卫制度，并开始了与契丹的和亲。
为制衡契丹联盟首领兼松漠都督的权力，玄宗在松漠都督府内设置了契丹衙官，以分其权。玄宗时期，对于高祖、太宗以来的羁縻统治做了很好的补充，使得契丹与唐朝的联系更加紧密。
从整体上看，唐朝前期对于契丹的管辖是多样有效的，和平交往成为双方关系的主流。唐朝前期开明宽松的民族政策，使得契丹在唐朝前期稳定地发展起来，逐渐由部落联盟向封建国家过渡。
契丹地区设置羁縻府州的影响唐朝的边疆民族政策在唐高祖时就奠定了基础，武德二年，唐高祖确立“怀柔远人，义在羁縻”的民族政策。
唐太宗即位后，继续发展这一政策，执行较宽容的民族政策。唐太宗认为夷狄，即那些边疆民族，他们也是人，也有感情，和中原的人并没有什么不同，要友善对待，就可如家人一般；
如是猜忌多了，家人也不免会变成仇敌，这样是容易出乱子的。唐代的羁縻府州制度的建立，可以说是古代中原王朝历史悠久的羁縻政策的顶峰。
羁縻府州制度作为唐朝安定边疆环境、解决边境民族事务的一项重要的中央政治制度，几乎贯穿了整个王朝的始终。唐朝初建之时，处于内忧外患阶段，内有王世充、窦建德等为首的各种割据势力的存在，边疆地区有周边民族的虎视眈眈。
唐的北方和西北方是突厥和回纥等诸族；东北是契丹、室韦、高句丽等；西南有着吐蕃和南诏等各族，当时实力比较强大的有东西突厥、高句丽、吐蕃。
契丹族作为唐朝东北的边疆民族，实力虽然不强，但是所处的地理位置却是十分重要的。
他们位于中原王朝的北部边疆的东部，处于突厥的东偏位置，要想完全掌控辽西地域，必须首先争取契丹的归附，从而才能达到牵制突厥、高句丽等北部势力的目的。
松漠都督府的设置，使唐朝暂时摆脱了边疆忧患的局面，在一定程度上保障了边疆地区的安定，可以放手安心的处理内忧，为唐朝顺利进入东北腹地并实施行政管理奠定了基石。
契丹入内侨置羁縻州及松漠都督府的建立，是契丹民族发展史上的一件重要的事项，具有非凡的意义。首先，唐朝统治者在契丹的活动区域建立羁縻府、州，这是一种特殊的地方管理机构。
唐朝把契丹族区域，以设置府、州的方式纳入己的势力范围，使民族部落成为唐朝的州县，首领成为中央的地方官，部民成为皇帝的臣民。
增强了他们对唐朝的归属感，加强了契丹与中原内地的政治、经济、文化的联系，缓解了民族之间的矛盾。中原文化在民族地区的的大量传播，对他们的社会政治经济和文化的发展都具有重大的意义。
唐朝对契丹族首领的册封和任命，表达了唐朝对他们的友好态度及支持，使他们在面对他族的挑衅时有所依靠。
羁縻府州的都督、刺史由本民族首领担任且可以世袭，拥有一定的自治权，发展空间是非常大的。
在羁縻府州的体制下，维护了契丹社会的稳定，促进了其农牧业经济发展，起到“不烦和籴之费，无复转输之艰”作用。加速了契丹社会的蓬勃发展，为契丹族的兴起以至于在唐末建立起民族国家创造了有利的条件。
契丹衙官的设置衙官,也称“牙官”，是唐代官制中常见的官称。据《新唐书》载:“诸军各置使一人……军皆有仓、兵、胄三曹参军事。刺史领使，则置副使、推官、衙官……”。
这里的“诸军”指代的应该就是唐朝戍守边疆之地的军队，“唐初，兵之戍边者，大曰军”。从这两则史料中可以知道，唐朝戍守边地的刺史领使的诸军及节镇、州府之中设置有副使、衙官等。
因此，衙官实际上是唐朝于边疆地区设置的一种官职，他们从事的是与军事有关的工作。太宗时，在契丹族的本土部落设置松漠都督府，在部落组织的基础上设置了羁縻州进行统治。
羁縻府州制度在此时就已经基本定型，但史料中并不见契丹衙官的相关内容，衙官应是在唐玄宗开元年间，也就是契丹在万岁通天元年反唐以后再次归附唐朝以后设置的。
衙官是“因羁縻府州的设置或和亲公主的到来而出现的官称，衙官在唐朝控制契丹中的作用体现了唐朝对羁縻府州进行管理的一种重要方式”。从此松漠都督府其属官也有了衙官的配置，静析军即为契丹衙官所在的军属。
唐朝对再次依附过来的契丹加强管理，不仅在松漠都督府内设置静析军，使契丹首领松漠都督为经略大使，并且为了不让其独揽大权。
于此又设置了静析军副使，来分担契丹君长的军权，从而使他们相互制约，以便唐朝对契丹的管控。
失活逝世后，其弟娑固继位为下一任契丹联盟首领，玄宗封其为松漠都督。娑固时的权臣可突于的官称就被称为“衙官”，“有可突于者，为静析军副使”，静析军是契丹衙官的军属。
可突于既是静析军的副使，也是处于娑固之下的契丹联盟中的一员。契丹首领娑固与可突于不和，但因可突于位高权重，娑固最终败落，奔走营州。
玄宗时，因羁縻府州体制和唐朝册封的静析军建制中经略大使和副使的设置，使得契丹内部一直有着契丹首长和契丹衙官两股对抗势力的存在，也即松漠都督和静析军副使的对立。
在史料中显示出来的，在他们的争权夺利中，衙官往往是处于优势的，“唐代契丹的衙官不仅是主管军事的长官，而且可以对首领的地位构成威胁，有着很大的权力，衙官可突于和李过折都是通过政变成为契丹的实权人物或最高首领”。
其背后原因应是唐朝对其的支持乃至放纵，可突于连续几次的改立郡王，唐朝都没有惩罚，反而多有提升。
衙官的存在，自然是制衡了契丹内部的权利，但是与衙官不和的几位大贺氏联盟首长，如李失活、娑固、郁于、吐于、邵固等，他们和亲唐朝公主，多亲近于唐朝。然而衙官势力的不断壮大，使得契丹首领的实力渐弱，导致和亲并没有很好地发挥作用。
因松漠都督府、静析军建制的出现而设置的衙官，造成了契丹内部的对立，导致契丹内乱不止，阻碍了契丹族的进步。
不过，对于中原王朝来说，正因契丹有两股势力的不断对抗，才防止了契丹势力的壮大而祸乱边疆的可能性。